Grondwetswijzigingen in parlementaire behandeling

Een grondwetswijziging kent een dubbele parlementaire behandeling: een eerste lezing in zowel Tweede als Eerste Kamer met gewone meerderheden, en een tweede lezing in de beide Kamers met steeds een twee-derde meerderheidsvereiste. De tweede lezing vindt plaats na ontbinding van de Tweede Kamer. In de eerste lezing kunnen nog wél wijzigingen worden doorgevoerd, in de tweede lezing kunnen de beide Kamers alleen goed- of afkeuren.
Hieronder een overzicht van een aantal inhoudelijke grondwetswijzigingen die op dit moment in parlementaire behandeling zijn en een aanduiding van de fase waarin zij zich op dit moment bevinden.

Inhoud voorstel	Raad van State1	eerste lezing		tweede lezing
		Tweede Kamer	Eerste Kamer	Tweede Kamer	Eerste Kamer
initiatief-wetsvoorstel van Halsema (GroenLinks) dat beoogt de rechter de bevoegdheid te geven formele wetten te toetsen aan een aantal grondrechten. Wettelijke bepalingen die de rechter strijdig acht met één van de vrijheidsrechten van burgers, bijvoorbeeld vrije meningsuiting of vrijheid van onderwijs, kunnen buiten werking worden gesteld	x	x	x (aange nomen)3	x
initiatief-wetsvoorstel van Van der Staaij (SGP) dat de invoering beoogt van het vereiste van een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie (mede-indiener Herben (LPF) werd in 2006 niet in de Tweede Kamer herkozen)	x	x
initiatief-wetsvoorstel van Halsema (GroenLinks), Kalma (PvdA) en Van der Ham (D66) dat beoogt in de Grondwet bepalingen op te nemen over het correctief referendum	x	x
initiatief-wetsvoorstel van Halsema en Van Gent (beiden GroenLinks) dat beoogt de zorg voor het welzijn van dieren in de grondwet als sociaal grondrecht op te nemen	x	x
wetsvoorstel tot het opnemen van een bepaling in de Grondwet over het Nederland als officiële taal van Nederland. De overheid dient het gebruik en de kennis van het Nederlands te bevorderen. Iedereen heeft het recht om in het verkeer met de overheid het Nederlands te gebruiken en door de overheid in het Nederlands te worden benaderd. De wet stelt regels over het gebruik van het Fries in het verkeer met de overheid.	x	x
initiatief-wetsvoorstel van Van der Ham (D66), Azough (GroenLinks) en Timmer (PvdA) dat de toevoeging van handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid als non-discriminatiegrond in de Grondwet op te nemen	x
initiatief-wetsvoorstel van Elissen en Helder (PVV) tot modernisering van de rol van de Koning (o.a. Koning uit de regering)	x
het opnemen van een constitutionele basis voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het regelen van de betrokkenheid van hun algemeen vertegenwoordigende organen bij de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer	x	x

¹ Bij voorstellen van de regering betreft het hier de fase vóór indiening bij de Tweede Kamer; bij initiatief-wetsvoorstellen betreft het hier de fase van behandeling in de Tweede Kamer.
² De Raad van State heeft bij deze wetsvoorstellen het advies vastgesteld. Deze voorstellen liggen nu weer bij de regering, resp. de initiatiefnemer(s).
³ De regering is tegen het wetsvoorstel. Echter: om een tweede lezing niet onmogelijk te maken heeft het kabinet het wetsvoorstel toch voorgedragen (aan de Koningin) voor bekrachtiging.

Zie over het initiatief-wetsvoorstel van Halsema over het toetsingsrecht:

-	H. Ghijsen, De scheiding der machten en waarom de rechter wetten moet kunnen toetsen aan de Grondwet. Een aantal juridische beschouwingen naar aanleiding van het initiatief-wetsvoorstel van het lid van de Tweede Kamer Femke Halsema, Middelburg, 2009.

Bij de behandeling van het initiatief-wetsvoorstel Van der Staaij (SGP) dat de invoering beoogt van het vereiste van een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie werd een motie-Schinkelshoek (CDA) aangenomen. Als gevolg daarvan dient in de memorie van toelichting bij elk wetsvoorstel voor goedkeuring van een verdrag tot wijziging van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest, uitdrukkelijk en gemotiveerd te worden ingegaan op de vraag of artikel 91, lid 3, van de Grondwet van toepassing is: m.a.w.: of een dergelijk wetsvoorstel in de beide Kamers moet worden aangenomen met tenminste een twee-derde meerderheid.

Het regeerakkoord van het kabinet Balkenende IV bevatte een passage over de instelling van een Staatscommissie voor een herziening van de Grondwet. De staatscommissie moest zich onder meer buigen over de vraag hoe de Grondwet een meer symbolische en inspirerende functie zou kunnen krijgen. De Grondwet zou dan beter kunnen bijdragen aan een versterking van het burgerschap. In april 2008 bracht de Raad van State advies uit over de opdrachtverlening aan de Staatscommissie. Medio juli reageerde het kabinet op dat advies. In oktober 2008 en in januari 2009 overlegde de Minister-President met de Tweede Kamer over de opdrachtverlening aan de Staatscommissie. Een deel van de Tweede Kamer deelde tijdens dat overleg de opvatting van de Raad van State dat voor sommige onderwerpen een advies van een Staatscommissie overbodig is. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de vraag of politieke partijen genoemd dienen te worden in de Grondwet of het al dan niet wijzigen van de procedure voor grondwetsherziening. Het kabinet heeft uiteindelijk besloten de volgende onderwerpen aan de Staatscommissie - die op 9 juli 2009 werd geïnstalleerd) voor te leggen:

-	de toegankelijkheid en de betekenis van de Grondwet voor burgers;
-	de opneming van een preambule, waarin begrepen een concreet tekstvoorstel, tenzij de staatscommissie het kabinet zou willen adviseren hiertoe niet over te gaan;
-	de verhouding tussen de opgenomen grondrechten en de uit internationale verdragen voortvloeiende rechten, zoals het recht op een eerlijke procesgang en het recht op leven;
-	de grondrechten in het digitale tijdperk;
-	de invloed van de internationale rechtsorde op de nationale rechtsorde;
-	de verhouding tussen wezenlijke Nederlandse constitutionele waarden en besluiten van volkenrechtelijke organisaties of verdragsbepalingen;
-	de beperkingsystematiek van grondrechten.

De constitutionele positie van de politieke partijen en de herzieningsprocedure van de Grondwet werden niet in de taakopdracht aan de staatscommissie worden opgenomen.

Zie voor het uitvoerige advies van de Raad van State:
· Bijlage 31570, Handelingen Tweede Kamer, 2007-2008, Herziening Grondwet, nr. 3.

Zie voor het overleg met de vaste-kamercommissie voor BZK:
· Bijlage 31570, Handelingen Tweede Kamer, 2007-2008, Herziening Grondwet, nrs. 6 en 9.

In het lezenswaardige advies van de Raad van State wordt onder andere ingegaan op de geschiedenis van de Grondwet; de plaats en betekenis van de Grondwet in het Staatsbestel; de rol en samenstelling van staatscommissies in het verleden (een ontwikkeling van politici naar ambtenaren naar deskundigen), de Grondwet in eenvoudig Nederlands (waarin de Raad erop wijst dat "lezen" nog iets anders is dan "begrijpen" en instemmend een wetenschapper citeert die spreekt van het "verkleuteren van onze Grondwet"); de Preambule; en het vraagstuk van de afschaffing en uitholling van de democratie langs democratische weg.  
Naast de herziening van de Grondwet wil het kabinet ook komen tot een Handvest burgerschap. In dat handvest moeten de belangrijkste normen, waarden en beginselen en de bijbehorende verantwoordelijkheden voor burgers en instellingen worden benoemd.

Vooruitlopend op de installatie van de staatscommissie heeft BZK de volgende voorstudies laten uitvoeren:

-	P.B. Cliteur en W.J.M. Voermans, Preambules, Universiteit van Leiden;
-	J.A. Peters e.a., Het recht op leven in de Nederlandse Grondwet, een verkennend onderzoek, Universiteit van Amsterdam;
-	W. van der Woude, Democratische waarborgen, Universiteit van Maastricht;
-	T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik en J.H. Gerards, De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet. Behoeft de Nederlandse Grondwet aanvulling met een recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces?, Kluwer, 2009;
-	R. de Lange, B.J.G. Leeuw, en P.A.M. Mevis, Grondwet en het rechtop een eerlijk proces, Algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht;
-	T.Barkhuysen, M.L. van Emmerik, W.J.M. Voermans e.a, De Nederlandse Grondwet geëvalueerd: anker- of verdwijnpunt?",Universiteit Leiden;
-	L.F.M. Besselink en R.A. Wessel, De invloed van ontwikkelingen in de internationale rechtsorde op de doorwerking naar Nederlands constitutioneel recht, Universiteit Utrecht en Universiteit Twente.

Op 11 november 2010 verscheen het rapport van de Staatscommissie Grondwet. De belangrijkste aanbevelingen van de commissie betreffen:

-	Het opnemen van een algemene bepaling in de Grondwet die verklaart dat Nederland een democratische rechtsstaat is, dat de overheid de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen eerbiedigt en waarborgt, en dat openbaar gezag alleen wordt uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet.
-	Opheffing van het toetsingsverbod: de rechter moet wetten kunnen toetsen aan (delen van ) de Grondwet.
-	Het opnemen van een bepaling die inhoudt dat beperkingen van grondrechten niet verder mogen gaan dan het doel van de beperking vereist en dat de kern van grondrechten niet mag worden aangetast.
-	Het opnemen van zowel het recht op een eerlijk proces als het recht op toegang tot de rechter in de Grondwet.
-	De commissie is verdeeld over het opnemen van het recht op leven in de Grondwet (en het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling).
-	De beperking van het verbod van de eis van voorafgaand verlof voor uitingen via de drukpers moet worden uitgebreid tot alle media. De vrije ontvangst van informatie dient grondwettelijk te worden gegarandeerd. Verder moet in de Grondwet komen te staan dat de overheid de pluriformiteit van de media eerbiedigt.
-	Het recht op bescherming van persoonsgegeven moet worden opgenomen als een zelfstandig recht.
-	De bescherming van het briefgeheim en van het telefoon- en telegraafgeheim dient te worden uitgebreid tot alle media via de formulering dat een ieder recht heeft op vertrouwelijke informatie.
-	Het opnemen van een bepaling dat Nederland niet alleen de internationale, maar ook de Europese rechtsorde bevordert.
-	Verdragen die bepalingen bevatten die een ieder verbinden of die bevoegdheden opdragen aan internationale organisaties die burgers rechtstreeks raken, moeten uitdrukkelijk door de Staten-Generaal worden goedgekeurd.
-	Een meerderheid van de commissie stelt voor dat verdragen die een zeer grote invloed hebben op de constitutie, door het parlement met een tweederde meerderheid moeten worden goedgekeurd (ook als die verdragen niet van de Grondwet afwijken).
-	Een meerderheid van de commissie wil toetsing van nationaal recht aan dwingende bepalingen van ongeschreven internationaal gewoonterecht mogelijk maken.

Op 24 oktober 2011 verscheen de reactie van het kabinet-Rutte dat er op neer komt dat alleen artikel 13 van de Grondwet zal worden gewijzigd als het aan het kabinet ligt: het artikel dat het brief- telefoon- en telegraafgeheim beschermd. Dat artikel is onvoldoende aangepast aan het digitale tijdperk. Het kabinet vindt dat het opnemen van een algemene bepaling niet verenigbaar is met de huidige functie en het sobere karakter van de Grondwet. Ook is het kabinet niet overtuigd van de noodzaak om een algemene beperkingsconclusie van de grondrechten op te nemen. Het kabinet is tegenstander van het opnemen van het recht op een eerlijk proces en een algemeen recht op toegang tot de rechter. Daarmee wordt de rechtsbescherming van de burger niet verbeterd. Ook de andere voorstellen van de commissie vonden in de ogen van het kabinet geen genade.
Er zal dus alleen een grondwetswijziging worden bevorderd van artikel 13.