Uitklap-ico Boom Inklap-ico Boom Empty

POLITIEK­COMPENDIUM.NL

sfeerafbeelding 2 Compendium (3 kaartjes van Nederland)

Ontwikkeling ministeriële verantwoor­delijk­heid en ministerraad

Onder het regime van de grondwetten van 1814 en 1815 bestond geen verantwoordelijkheid van ministers, anders dan de individuele verantwoordelijkheid van elk hunner aan de Koning. Wel werd in 1823 een Koninklijk besluit uitgevaardigd, waarin een Raad der Ministers werd ingesteld:

„tot het voorloopig onderzoek van en het gemeen overleg omtrent alle ontwerpen van Wetten en omtrent alle zoodanige Besluiten, Reglementen en Verordeningen van Bestuur, welke de algemeene administratie aanbelangen” (art. 1 Koninklijk besluit van 19 september 1823, nr. 123).

Maar dit zelfde reglement bepaalde in artikel 13:

„De deliberatiën van den Raad der Ministers leiden tot geene beslissing bij meerderheid, maar de slotsom der overwegingen, zoo wel van de meerderheid als van de minderheid der leden, alsmede de voor en tegen aangevoerde motieven, worden door den Minister, wien het in overweging geweest zijnde stuk meer bepaaldelijk betreft, in zijne voordragt over hetzelve, aan ons de Koning bekend gemaakt”.

In 1839 weigerde de Tweede Kamer een voorstel voor een nieuwe Leningwet te aanvaarden en verwierp vervolgens de ontwerp-tienjarige begroting. De hierbij betrokken Ministers van Koloniën en Financiën traden na deze kamervota af – een ontwikkeling die veelal wordt beschouwd als een eerste voorbeeld van erkenning dat ministers niet slechts aan de Koning, maar ook aan het parlement verantwoordelijk zouden zijn.

In 1840 werd de Grondwet van herzien, waarbij drie nieuwe grondwetsartikelen werden ingevoerd:

Artikel 75.

De Hoofden der Ministeriële Departementen zijn verantwoordelijk voor alle daden door hen als zoodanig verrigt, of tot welker daarstelling of uitvoering zij zullen hebben medegewerkt, waardoor de Grondwet of de wetten mogten geschonden of niet opgevolgd zijn.

Artikel 76.

Ten einde van deze medewerking te doen blijken, zullen alle Koninklijke besluiten en beschikkingen moeten voorzien zijn van de mede-onderteekening van het Hoofd van het Ministeriëel Departement waartoe dezelve behooren.

Artikel 77.

Over de aanklagten ter zake van deze verantwoordelijkheid, oordeelt de Hooge Raad der Nederlanden, naar de voorschriften der wet”.

De invoering van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en van het contraseign (art. 76 Grondwet 1840) werd bij de grondwetsherziening van 1848 gevolgd door de erkenning van de beginselen van koninklijke onschendbaarheid en politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Artikel 53 Grondwet 1848, thans artikel 42 lid 2, luidt:

„De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk”.

De grondwetsherziening van 1848 werd gevolgd door een herziening van het Reglement van Orde voor den Raad van Ministers d.d. 21 juni 1850, nader 26 augustus 1850, waarin bepaald werd dat de Raad van Ministers besluiten bij meerderheid van stemmen kon nemen. Artikel 13 van dit reglement bepaalde vervolgens:

„Geen lid zal tegen zoodanig besluit der meerderheid mogen handelen. Indien een lid het besluit in strijd acht met zijn verantwoordelijkheid, verwittigt hij hiervan den Raad, opdat deze overwege, wat te doen zij”.

Dit artikel werd bij een nieuwe herziening van het reglement bij Koninklijk besluit van 3 augustus 1862, no. 21 nog verder toegescherpt met de bepaling (art. 9, lid 2):

„In geen geval zal een lid mogen handelen tegen een besluit van den Raad, waarbij de eenparigheid in de toepassing der Regeringsbeginselen betrokken is”.

Voor een overzicht van de hierboven genoemde staatsrechtelijke ontwikkelingen, zie vooral:

  • J. A. Bornewasser, Ministeriële verantwoordelijkheid voor en na 1848, in: C. B. Wels (red.), Vaderlands verleden in veelvoud, ’s-Gravenhage, 1980, deel 11, pp. 72-99, 2e druk.

  • H. Dooyeweerd, De Ministerraad in het Nederlandsche staatsrecht, Amsterdam,1917, dat als bijlagen de Reglementen voor de Raad van Ministers van 1823, 1829, 1842, 1850, 1854, 1862, 1871, 1901 en 1905 bevat;

Zie voor de politieke ontwikkelingen vooral:

  • J. C. Boogman, Rondom 1848: de politieke ontwikkeling van Nederland 1840-1858, Bussum, 1978.

Voorts:

  • E. van Raalte, Staatshoofd en ministers, Zwolle,1971.

  • P. J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle, 1970, deel 1, pp. 203 e.v. (ministers voor 1848), pp. 221 e.v. (ministers sedert 1848), pp. 300-327 (ministers- en kabinetscrises), pp. 327-347 (ontwikkeling van de ministerraad);

Tussen 1866 en 1868 deed zich een aantal conflicten voor tussen het kabinet-Heemskerk-Van Zuylen van Nyevelt en de Tweede Kamer. Inzet daarbij was vooral de vraag in hoeverre de Koning (en dus zijn ministers) aan koninklijke prerogatieven een eigen, onafhankelijke bevoegdheid kon(den) ontlenen waarin de Tweede Kamer zich niet had te mengen. Tevens rees daarbij de vraag of een ministerie dat het vertrouwen van de Koning genoot zich staande kon houden tegenover het parlement, indien dat zich tegen een zittend minister of ministerie uitsprak. De regering ontbond de Tweede Kamer in 1866 over de zogenaamde kwestie-Mijer, en zij ontbond de Kamer opnieuw in 1867 toen deze de begroting van buitenlandse zaken had verworpen over de zogenaamde Luxemburgse kwestie. Toen de herkozen Kamer opnieuw de begroting van het Departement van Buitenlandse Zaken verwierp, overwoog het ministerie nog een derde ontbinding, maar trad uiteindelijk af. Sinds de gebeurtenissen van 1866-1868 spreekt men over het Nederlandse politieke stelsel als „het parlementaire stelsel”.

Zie hierover de handboeken van het staatsrecht van R. Kranenburg, P. J. Oud, C. W. van der Pot (bewerkt door A. M. Donner), het standaardwerk over de parlementaire geschiedenis van W. J. van Welderen Rengers (bewerkt door C. W. de Vries), en het algemene overzicht in de Algemene geschiedenis der Nederlanden,Utrecht, 1949-1958, deel 12, pp. 305 e.v.

Zie over de SER in dit verband:

  • G.H. Scholten, De Sociaal-Economische Raad en de ministeriële verantwoordelijkheid, Meppel, 1968.

Voor meer recente analyses over de inhoud van het begrip ministeriële verantwoordelijkheid, zie:

  • D.S. Slijkerman, Het geheim van de ministeriele verantwoordelijkheid : de verhouding tussen koning, kabinet, kamer en kiezer, 1848-1905, Amsterdam, 2011.

  • R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam, 2008;

  • D. J. Elzinga (red.), Ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland, Zwolle, 1994;

  • H. G. Lubberdink, De betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de organisatie van het openbaar bestuur, Groningen, 1982.

  • M. Scheltema en H. G. Lubberdink, Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementaire controle, in: Parlementaire controle en democratie in de verzorgingsstaat, serie Staats- en bestuursrecht, deel 3, Utrecht, 1980, pp. 1-19;

Zie over de verhoudingen met de ambtelijke top:

  • M.A.M. Knapen, Het primaat van de minister. Ministeriële regelingen in de context van legaliteit, kwaliteit en controle, Tilburg, 2007.

  • R.H. coops, Ja minister, nee minister. Over het samenspel van ministers, staatssecretarissen en topambtenaren, Den Haag, 2006;

  • R. Nieuwenkamp, De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top, Delft, 2001;

Zie over de realtie tussen regering en parlement:

  • G.M.W. Enthoven, Hoe vertellen we het de Kamer? : een empirisch onderzoek naar de informatierelatie tussen regering en parlement, Delft, 2011.

In 2016 is een begin gemaakt met de modernisering van de wetgeving voor de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsdelicten. 

Voor de korte termijn gaat het om een beperkte modernisering van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid. De uitgangspunten van de te volgen procedure bij een vermoeden van een ambtsdelict van een bewindspersoon of Kamerlid in hun betrekking gepleegd blijven daarbij in stand. De voorbereiding van een meer fundamentele herziening is in handen gelegd van een onafhankelijke commissie van deskundigen. De (internet)consultatie heeft inmiddels plaats gevonden en het wetsvoorstel is toegezonden aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Zie: