Uitklap-ico Boom Inklap-ico Boom Empty

POLITIEK­COMPENDIUM.NL

sfeerafbeelding 2 Compendium (3 kaartjes van Nederland)

Vernieuwing van kiesstelsel en kiesrecht

Sinds 1918 is het Nederlandse kiesstelsel, afgezien van een aantal in de vorige paragrafen behandelde wijzigingen die betrekking hadden op de verdeling van de restzetels en op de drempel voor de voorkeurstem, ongewijzigd gebleven. Dat wil niet zeggen dat er geen nadelen kleven aan het stelsel of dat er geen voorstellen voor – al dan niet ingrijpende – wijzigingen zijn gedaan. Die voorstellen staan soms op zichzelf, soms hangen zij samen met voorstellen om de burger meer invloed te geven op de samenstelling van de regering (zoals het rechtstreeks kiezen van de minister-president of de formateur, het streven naar stembusakkoorden, het samenstellen van schaduwkabinetten; zie paragraaf De gekozen premier of gekozen formateur).

Vlak na de Tweede-Wereldoorlog verscheen een eenvoudige en kritische uiteenzetting van de basisbeginselen van de verschillende kiesstelsels:

  • G. van den Bergh, Eenheid in verscheidenheid. Een systematisch kritisch overzicht van alle kiesstelsels, Alphen aan den Rijn, 1946.

In de jaren zestig ging het vooral om voorstellen om de invloed van de kiezer op de machtsvorming te vergroten: de kiezer heeft immers geen directe invloed op de vorming van de regering. Door de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet (de commissie-Cals/Donner) werd voorgesteld om een beperkt districtenstelsel in te voeren. Er zouden twaalf districten ingesteld moeten worden. Gevolg hiervan zou zijn dat een aantal kleine partijen zou verdwijnen en dat de grote partijen in het algemeen groter zouden worden. Dat zou Kamer én regering daadkrachtiger maken. Naast een beperking van het aantal partijen beoogde de staatscommissie met dit voorstel tevens de band tussen kiezers en gekozenen te versterken. Het voorstel werd echter niet door de regering overgenomen.

Zie voor nadere details en berekeningen die de staatscommissie heeft gemaakt over onder andere de zetelverdeling bij invoering van 4, 12, dan wel 18 kiesdistricten:

  • Tweede rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, 's-Gravenhage, 1969, pp. 225-231.

  • Eerste rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, 's-Gravenhage, 1968, pp. 83-92,

Zie ook:

  • A.M. Donner, Iets over kiesstelsels, Amsterdam, 1967.

Het zelfde doel – minder partijen en als een gevolg daarvan minder problematische kabinetsformaties - dienden voorstellen om de kiesdrempel te verhogen. Met name vanuit de toenmalige KVP is aangedrongen op een verhoging van de kiesdrempel. Van deze zijde werd een voorstel gedaan om een kiesdrempel in te stellen van 3%. Een motie van een dergelijke strekking kreeg echter onvoldoende steun in de Kamer. Van verschillende zijden werd benadrukt dat een zo nauwkeurig mogelijke afspiegeling van het volk in het parlement als een onaantastbaar goed van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging werd gezien.

Zie voor de details van het voorstel:

  • Bijlage 10.985, Handelingen Tweede Kamer, 1970-1971. Voor stel van wet van de heren Kolfschoten, Andriessen en Van Schaik tot wijziging van de kieswet strekkende tot verhoging van de kiesdrempel bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nrs. 1-7, Handelingen Tweede Kamer 1971-1972. Voorstel van de heren Van der Sanden, Andriessen en Van Schaik enz., nrs. 8-1 l; Handelingen Tweede Kamer, 1976-1977. Voorstel van de heren Van der Sanden en Andriessen, nrs. 12-18.

Zie voor de behandeling van dit initiatief-wetsvoorstel:

  • Handelingen Tweede Kamer, 1976-1977, pp. 966-1028 en 1194-1201 en p. 1218 voor de stemming.

Voor een overzicht van eerdere pogingen om de kiesdrempel te verhogen, zie:

  • C. J. Verplanke, De kleine partijen en de kiesdeler, in: Anti-Revolutionaire Staatkunde, 33 (1963), pp. 86-102.

Het duurde lang voordat er opnieuw een voorstel voor wijziging van het kiesstelsel werd gedaan. In 1993 kwam de Bijzondere commissie vraagpunten van de Tweede Kamer, de commissie-Deetman, tot de conclusie dat er een legitimiteits- en kwaliteitscrisis heerste in politiek en bestuur. De commissie bestond naast de voorzitter van de Tweede Kamer onder andere uit de fractievoorzitters van de grootste partijen. Naar aanleiding van die conclusie werd door het kabinet Lubbers-III de commissie-De Koning ingesteld. Niet zozeer de geringe invloed van de kiezer op de machtsvorming, als wel de gebrekkige band tussen kiezer en gekozene stond hierbij centraal. Deze commissie kwam niet tot ingrijpende aanbevelingen. Het voorstel van de commissie om de voorkeurdrempel te verlagen tot 25% werd later door het kabinet-Kok I verwezenlijkt en in 1998 voor het eerst van kracht. Het invoeren van een districtenstelsel naar Duits model werd door de commissie expliciet afgewezen.

Zie voor de voorstellen van de commissie-De Koning:

  • Bijlage 21427, Handelingen Tweede Kamer, 1992-1993, nrs. 36-37 Het bestel bijgesteld.

In het regeerakkoord van het kabinet-Kok I werd in 1994 opgenomen dat bezien zou worden hoe, onder handhaving van het beginsel van evenredigheid, wijzigingen in het kiesstelsel kunnen worden aangebracht die een meer directe relatie tussen kiezer en gekozene mogelijk maken. Dit kabinet kwam vervolgens met het voorstel een gemengd stelsel in te voeren, waarbij de helft van de kamerzetels werd verdeeld in vijf meervoudige districten (districten waar dus meer dan één kandidaat wordt verkozen) op basis van evenredige vertegenwoordiging en de andere helft op de oude wijze. Ook dit voorstel kreeg geen steun van een meerderheid in de Kamer, waarbij een punt van kritiek was dat de districten te groot waren om de band tussen kiezer en gekozene te versterken.

In het regeerakkoord van het kabinet-Kok II werd in 1998 een nieuw voorstel voor aanpassing van het kiesstelsel aangekondigd. Dat voorstel zou het regionale element én de herkenbaarheid van de gekozenen moeten versterken. De regering kwam niet zelf met een voorstel, maar legde een aantal alternatieven aan de Kamer voor, die vervolgens weigerde daaruit een keuze te maken. Daarmee sneuvelde ook deze poging het kiesstelsel te veranderen.

Het kabinet-Balkenende II nam de invoering van een nieuw kiesstelsel tijdens haar kabinetsperiode op in het regeerakkoord, zie;

  • Bijlage 28637, Handelingen Tweede Kamer, 2002-2003, nr. 19.

In november 2003 verscheen de notitie “Naar een sterker parlement” waarin het kabinet een duidelijke voorkeur uitsprak voor een 'gemengd stelsel met meervoudige districten', zie:

  • Bijlage 29356, Handelingen Tweede Kamer, 2003-2004, Naar een sterker parlement.

Zie verder hierover:

  • H. van der Kolk, “De consequenties van een gemengd stelsel met meervoudige districten en een gedeeltelijk personenstelsel voor de zetelverdeling van de Tweede Kamer: kiesdrempels en districtsomvang”.

  • H. van der Kolk, “De consequenties van een verandering in het kiesstelsel voor de zetelverdeling in de Tweede Kamer”;

  • H.R.B.M. Kummeling, H. van der Kolk en M. Lourijssen, “Gemengde kiesstelsels”;

  • Het nieuwe kiesstelsel onderzocht. Drie onderzoeksrapporten bij de hoofdlijnennotitie “Naar een sterker parlement”, Den Haag, 2004, waarin zijn opgenomen:

De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing, De Graaf, legde een voorstel aan de Kamer voor dat districtsverkiezingen combineerde met evenredige vertegenwoordiging. Kort gezegd hield het voorstel het volgende in:

  • De verkiezingen voor de Tweede Kamer kennen twee lagen

. de landelijke verkiezingen op basis van evenredigheid waarbij een lijstenstelsel wordt gehanteerd

. de districtsverkiezingen waar in meervoudige districten kandidaten worden gekozen in volgorde van het aantal stemmen dat ze hebben behaald;

  • de kiezer heeft twee stemmen: een landelijke stem en een districtsstem
  • de districtsstem word uitgebracht op een districtskandidaat
  • de landelijke stem wordt uitgebracht op een kandidaat van de lijst van een partij
  • districtskandidaten kunnen ook op de landelijke lijst staan
  • districtskandidaten zijn in niet meer dan één district kandidaat
  • op basis van de landelijke stemmen worden de zetels in het parlement verdeeld over de partijen
  • maximaal de helft van de zetels in het parlement worden bezet door in districten gekozen kandidaten.

Zie:

  • Bijlage 29986, Handelingen Tweede Kamer, 2004-2005, nrs. 1-4, Wet wijziging kiesstelsel Tweede Kamer.

Dit voorstel haalde de schriftelijke voorbereiding van de behandeling in de Tweede Kamer niet: minister De Graaf trad af wegens het sneuvelen een ander voorstel in de Tweede Kamer, maar ook omdat blijkens uitlatingen van woordvoerders en fractievoorzitters een meerderheid in de Tweede Kamer voor zijn districtenstelsel leek te ontbreken.

In het vervolgens tussen de fractievoorzitters van CDA, VVD en D66 gesloten “Paasakkoord” werd opgenomen dat het kabinet wetsvoorstel zal indienen om een groter gewicht te geven aan voorkeurstemmen. Het nieuwe regime voor de voorkeursstemmen zou al bij de verkiezingen van de Tweede Kamer in 2007 moeten gaan gelden. Het wetsvoorstel tot wijziging van het kiesstelsel werd ingetrokken. Het maakt nu deel uit van een grondig en gericht onderzoek naar versterking van de relatie tussen kiezer en gekozenen alsmede versterking van de democratische legitimatie van het bestuur.

Zie:

  • Bijlage 30056, Handelingen Tweede Kamer, 2004-2005, nr. 1 Afspraken hoofdlijnenakkoord. Brief minister-president met een afschrift van de afspraken van de voorzitters van de fracties van CDA, VVD en D66.

Het wetsvoorstel tot verlaging van de voorkeurdrempel werd eind 2005 bij de Tweede Kamer ingediend. Het halveert de voorkeurdrempel tot 12,5% van de kiesdeler. Er zouden dan dus ruim 7500 stemmen nodig voor verkiezing van een kandidaat (uiteraard mits de lijst waarop de kandidaat staat de kiesdeler haalt), zie:

  • Bijlage 30418, Handelingen Tweede Kamer, 2005-2006, Wijziging van de Kieswet, houdende verlaging van de voorkeurdrempel voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer.

Dit voorstel werd, blijkens het verslag, door de meerderheid van de Tweede Kamer positief ontvangen. Na de val van het kabinet-Balkenende II besloot de opvolger van minister Pechtold (D66), de heer Nicolaï (VVD) het wetsvoorstel in te trekken. De minister lichtte zijn besluit als volgt toe: "De relatie tussen kiezer en gekozene vormt het hart van ons democratische stelsel. Deze relatie is naar mijn overtuiging niet gediend met een verlaging van de voorkeurdrempel voor de Tweede Kamerverkiezing. Integendeel, als voor een kandidaat minder stemmen nodig zijn dan nu om bij voorkeur in de Tweede Kamer verkozen te worden (1/8 in plaats van 1/4 van de kiesdeler), ontstaat eerder een verwijdering tussen de volksvertegenwoordiging en het electoraal als geheel. De band van een kamerlid met een kleine groep kiezers kan ook te knellend zijn. Cliëntelisme in plaats van de behartiging van het algemene belang ligt op de loer."

In de memorie van toelichting bij het ingetrokken wetsvoorstel Wet wijziging kiesstelsel Tweede Kamer toonde minister De Graaf, in navolging van de Kiesraad en de NVVB (Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken) zich voorstander van een modernisering van Kieswet en Kiesbesluit ná 2007. Het zou om de volgende punten dienen te gaan:

  • de procedure voor kandidaatstelling (kandidaatstelling is nu slechts mogelijk gedurende zes uur op één bepaalde dag)
  • een verlaging van de kiesdrempel voor de verkiezing van het Europees Parlement
  • aanpassing van de voorschriften voor de wijze van stemmen aan de praktijk: in de Kieswet staat het stemmen met stembiljetten centraal, in de praktijk stemt de overgrote meerderheid met stemmachines
  • aanpassing van de voorschriften voor berekening van de uitslag aan de praktijk (nu wordt nog uitgegaan van handmatige telling, terwijl de berekening in werkelijkheid elektronisch plaatsvindt, waarvoor echter waarborgen ontbreken).

Deze agenda is niet uitgevoerd. Inmiddels is wél het Kiesbesluit gewijzigd: niet om het stemmen met stemmachines centraal te stellen, maar juist om de mogelijkheid om te stemmen middels een stemmachine ongedaan te maken, zie de paragraaf Wijze van stemmen.

Op 24 maart 2006 werd op initiatief van het kabinet-Balkenende II een Burgerforum Kiesstelsel geïnstalleerd. Het forum bestond uit 140 willekeurig geselecteerde burgers. De opdracht van het Burgerforum was om het kabinet te adviseren welk kiesstelsel het meest geschikt is voor het kiezen van de Tweede Kamer. Op 14 december 2006 stelde het forum het advies vast. Het Burgerforum wilde het systeem van evenredige vertegenwoordiging handhaven, maar de kiezer de keuze geven tussen het uitbrengen van ófwel een stem op de partij van zijn keuze, ófwel het uitbrengen van een voorkeurstem op de kandidaat van zijn voorkeur. Verder diende de restzetelverdeling plaats te vinden op basis van het stelsel van de grootste overschotten (i.p.v. het geldende stelsel van de grootste gemiddelden, zie de paragraaf over de zetelverdeling).

Het voorstel van het forum voor het stemmen op een partij of op een persoon brengt met zich mee dat veel meer dan in het verleden de door partijen vastgestelde lijstvolgorde wordt doorbroken. Het werkt als volgt. Op basis van de verhouding tussen de op een lijst uitgebrachte partijstemmen en voorkeurstemmen worden de zetels aangemerkt als partijzetels respectievelijk voorkeurzetels. Eerst worden de partijzetels toegewezen aan de kandidaten in de volgorde van de lijst. Vervolgens worden de voorkeurzetels toegewezen aan de resterende kandidaten in de volgorde van het aantal door deze kandidaten behaalde voorkeurstemmen. Er geldt geen voorkeurdrempel.

Het kabinet wijst dit voorstel af. Waar het forum de invloed van politieke partijen (op de lijst) wil verkleinen, wil het kabinet juist de verbinding tussen politieke partijen en de samenleving herstellen. Verder vreest het kabinet een te sterke profilering van kandidaten binnen een politieke partij.

Ook het voorstel over een andere wijze van restzetelverdeling wijst het kabinet af: het belang van een stabiele coalitievorming dient zwaarder te wegen dan een eventuele versterking van kleinere partijen in het parlement.

Het Burgerforum deed ook nog enkele ongevraagde adviezen. Zo vindt het forum het ongewenst dat kamerleden die zich tussentijds afsplitsen van hun fractie, wél in de Tweede Kamer blijven zitten. Het kabinet vindt dat ook. Verder vindt het forum dat politieke partijen geen lijstduwers (personen die niet de intentie hebben om kamerlid te worden) op de lijst dienen te plaatsen: daarmee worden kiezers niet serieus genomen. Het kabinet is het daar mee eens. Tenslotte vindt het forum dat alle kiezers op een locatie naar keuze zouden moeten kunnen stemmen. Dat vindt het kabinet ook. Vooralsnog gaat het daarbij om het stemmen in een willekeurig stemlokaal in de eigen gemeente. Het kabinet zal daarvoor met voorstellen komen.

In maart 2013 aanvaardde de Tweede Kamer een wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet i.v.m. o.a. maatregelen om het voor Nederlanders in het buitenland gemakkelijker te maken hun stem uit te brengen, zie:

  • Bijlage 33.268, Handelingen Tweede Kamer, 2011-2012, Wijziging van de Kieswet houdende maatregelen om het eenvoudiger te maken voor Nederlanders in het buitenland om hun stem uit te brengen, wijziging van de wijze van inlevering van de kandidatenlijsten, aanpassing van de datum van kandidaatstelling en stemming, alsmede regeling van andere onderwerpen; nrs. 1.e.v.

Het voorstel werd in juli 2013 door de Eerste Kamer aangenomen.

In juni 2013 maakte het kabinet-Rutte II bekend dat het de procedures wil vereenvoudigen die gelden voor de Nederlandse kiezers die vanuit het buitenland mogen stemmen voor de verkiezingen van de leden van de Tweede Kamer en het Europees Parlement. Het gaat daarbij om een permanente registratie van kiezers die vanuit het buitenland mogen stemmen. Volgens de geldende procedure moeten die kiezers zich voor elke verkiezing apart registreren.  Bij de Tweede-Kamerverkiezing van 2017 zou de permanente registratie een feit moeten zijn. Begin 2016 werd het wetsvoorstel daadwerkelijk bij de Tweede Kamer ingediend. Zie:

  • Bijlage 34.384, Handelingen Tweede Kamer, 2015-2016, nrs. 1.e.v. 

  • Bijlage 31.142, Handelingen Tweede Kamer, 2012-2013, nr. 35 Brief minister BZK

In juni 2013 aanvaardde de Eerste Kamer een wetsvoorstel om ook het uitoefenen van het passief kiesrecht gemakkelijker te maken voor verkiezingen voor het Europees Parlement voor burgers van de Europese Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn. Zie:

  • Bijlage 33.586, Handelingen Tweede Kamer, 2012-2013, nr. 3.

Daarnaast heeft Taverne (VVD) in augustus 2012 een initiatief-wetsvoorstel ingediend om het voor Nederlanders in het buitenland mogelijk te maken via internet te stemmen. Daarnaast maakt het wetsvoorstel het gebruik van stemcomputers in Nederland weer mogelijk. Bij de behandeling in de Tweede Kamer van wetsvoorstel 33.268 liet minister Plasterk van BZK weten, positief te staan tegenover dit initiatief-wetsvoorstel. Zie voor het initiatiefwetsvoorstel: 

  • Bijlage 33.354, Handelingen Tweede Kamer, 2012-2013, Voorstel van wet van het lid Taverne houdende wijziging van de Kieswet teneinde grondslagen te creëren om stemmen via het internet voor kiezers die buiten Nederland verblijven mogelijk te maken alsmede om het uitbrengen van een stem anders dan door middel van een stembiljet mogelijk te maken; nrs. 1 e.v.

Het wetsvoorstel is in behandeling bij de Tweede Kamer. 

In juni 2013 aanvaardde de Eerste Kamer een wetsvoorstel in dat het mogelijk maakt te experimenteren met een nieuw model stembiljet voor kiezers buiten Nederland dat per email kan worden verzonden en met een centrale opzet van de stemopneming. Zie voor het wetsvoorstel:

  • Bijlage 33.573, Handelingen Tweede Kamer, 2012-2013, Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming; nrs. 1 e.v.

In september 2015 diende het kabinet-Rutte II een wetsvoorstel in om de experimenten uit de breiden. Zie voor het wetsvoorstel:

Bijlage 34.288, Handelingen Tweede Kamer, 2015-2016, Wijziging van de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming voor experimenten met een nieuw stembiljet in het stemlokaal, nrs. 1 e.v. 

De Kiesraad bracht op 18 april 2014 een  uit over het belang van een integrale herziening van de Kieswet. De Kiesraad pleit in het advies voor een integrale herziening van de Kieswet, omdat deze deels uitgaat van verouderde concepten, op sommige punten onduidelijk en inconsistent is en omdat de wet belemmeringen bevat voor een snel, nauwkeurig en efficiënt verloop van het verkiezingsproces. Minister Plasterk voelt echter niet voor een dergelijke integrale wijziging van de Kieswet. Hij wil het advies wél gebruiken om te bezien waar dit aansluit op voornemens van het kabinet om op onderdelen verbeteringen aan te brengen in de Kieswet. Zie: 

Op 9 december 2014 nam de Tweede Kamer een motie aan van aangenomen, waarin de regering wordt verzocht de mogelijkheid tot het aangaan van lijstverbindingen bij verkiezingen af te schaffen, zie:

  • Bijlage 33.268, Handelingen Tweede Kamer, nr. 26.

Eind 2015 diende minister Plasterk bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel in tot afschaffing van de mogelijkheid tot het aangaan van lijstverbindingen bij verkiezingen. Dit voorstel werd in februari 2017 door de Tweede Kamer aangenomen met de stemmen van VVD, SP, D66, PVV, PvdD, Van Vliet en Houwers vóór. Op 27 juni 2017 stemde ook de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel: VVD, PVV, D66, SP, 50PLUS en Partij voor de Dieren stemden vóór. Zie voor het voorstel:

  • Bijlage 34.377, Handelingen Tweede Kamer, 2015-2016, nrs. 1 e.v.